政府应避免过度干预工资收入分配

中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长 苏海南

  国家“十二五”规划纲要第三十二章明确要求“合理调整收入分配关系”，这其中包含了合理调整工资收入分配关系。要做好此工作，必须协调处理好政府与市场的关系，分别正确确定其各自的定位并明确其在工资收入分配中所应发挥的作用及其边界。

  在现代市场经济体系中，市场调节与政府干预，自由竞争与宏观调控，是紧密相联、相互交织、缺一不可的重要组成部分。但由于我国的市场经济是在政府逐步放松管制条件下才发育成长起来的，而市场经济发达国家以及其他发展中国家都是先有市场的充分发育成长和问题暴露，后有政府的插手干预；在这一点上我国与外国差别很大，也由此可能出现两种趋向和结果，一是我国容易出现政府对市场过度干预，二是我国可以借鉴其他市场经济国家的有益经验通过政府适度干预弥补市场的不足。因此，在明确并处理好政府与市场在工资收入分配中的关系时，我们应该努力避免前者，同时发扬光大后者。

在市场中政府负责制定

“分蛋糕”补充规则

  首先，应明确政府与市场在工资收入分配中的基本关系。这涉及三方面，即有形市场是各种生产要素流动配置、创造财富、进行工资收入分配等活动的场所；市场主体——各类用人单位和广大工薪劳动者是市场上工资收入分配活动的运动员；政府是裁判员。

  在工资收入分配中应充分发挥市场机制的基础性作用和人力资源市场主体的主导、主动作用，通过薪酬激励功能有效配置人力资源并提高效率做大“蛋糕”，同时自行协商分配“蛋糕”；政府在工资收入分配中则弥补市场的不足，将市场主体协商达成但遵守得不够好的行为规范提炼成明文规则，或对市场主体无序竞争且无法达成共识的方面代为制定明文规则，发挥调控作用，追求公平合理分配好“蛋糕”。

  运动员按照自行平等协商达成的规则和政府补充规定的规则比赛，裁判员不得干预；如不按规则比赛或在比赛中一方欺压另一方，裁判员就要进行干预。这就是政府与市场在工资收入分配中的基本关系。

在初次分配中

政府负责制定必要规则

  其次，要正确界定政府在合理调整工资收入分配关系中的功能作用。一方面，政府在初次分配中的功能作用是制定必要的工资收入分配的规则，营造有利于正常进行工资收入分配活动的环境，规范工资收入分配秩序和依法查处违法违规行为，这是政府的职责所在，也是维护市场正常运行的客观需要。其中，制定必要的工资收入分配规则包括制定劳资平等协商决定和调整薪酬的规则，按时足额支付薪酬的规则，最低工资规则，国有企业薪酬分配监管规则等等。营造有利于正常进行工资收入分配环境包括发布工资指导线、劳动力市场工资价位等信息，引导促进劳资双方组织的建设并提高双方平等协商的能力，健全人力资源市场并引导各层次劳动力合理有序流动；规范公共资源的配置，减少和消除不公平的资源配置；改善中小企业生产经营环境，为其提供多方面公共服务，打破垄断，促进各类企业平等竞争，特别是着力减轻劳动密集型中小企业税费负担等等。

  规范工资收入分配秩序和依法查处违法违规分配行为包括督促用人单位建立健全薪酬制度并按时足额支付薪酬，引导劳资双方依法开展平等协商，纠正和处罚违法违规的工资分配行为、案件，维护工薪劳动者劳动报酬权益等等。

  另一方面，政府在二次分配中的功能作用主要是制定公共部门工资收入分配方案和规则，调控公共部门内部及其与社会其他部门单位的工资收入分配关系，通过个人所得税等调节高工资收入，调节初次分配中出现的过大分配差距，并通过社会保障制度等解决居民和劳动者的养老、医疗、失业、工伤等后顾之忧，让广大工薪劳动者以及居民更好地共享经济社会发展成果，维护社会公平。

政府应明确

不同调控手段的作用范围

  再次，要明确政府在初次分配和二次分配中的调控手段及其联系和区别。在初次分配中，政府的定位是必要的薪酬分配规则制定者、市场薪酬分配监管者、提供相关基本公共服务的服务者以及国有企业薪酬分配的参与管理者；其调控手段包括法律、经济、信息以及行政手段。

  其中，法律手段包括制定必要的薪酬分配法规、政策以及其他相关法律法规并执法，如制定最低工资制度、工资集体协商制度、工资支付保障制度，以及上市公司薪酬分配内部制衡机制等，还有营造促进各类企业公平竞争环境等法律法规，为各类用人单位依法进行薪酬分配、改善中小企业生产经营环境等提供法规政策依据；同时监督用人单位执行这些制度，对违法违规的用人单位进行查处，依法规范薪酬分配秩序，为各类企业构建良好的市场运行机制。

  经济手段包括完善企业资源占用税、营业税、增值税、所得税以及国有企业利润上缴等项制度，同时合理调整相关税率、国有企业利润上缴比例，对某些高科技或特定企业及其产品给予研发经费支持，对部分外贸产品实施出口退税等，使各类企业薪酬水平与经济效益挂钩浮动，通过上述经济手段直接或间接调节用人单位的薪酬水平及其分配关系。

  信息手段包括工资指导线、劳动力市场工资价位、人工成本信息发布、薪酬调查和信息发布等项信息制度，以此引导劳资双方理性协商确定薪酬水平及其调整，或为调整公共部门工作人员薪酬水平提供量化参考依据。

  行政手段包括国有企业（含自收自支事业单位）薪酬总额监管制度、国有企业高级经营管理人员薪酬监管制度、国有企业工资内外收入监督检查制度等，通过这些制度直接管控国有企业薪酬总额和高管薪酬水平，防止国有企业薪酬分配出现偏差并进而对其他用人单位薪酬分配造成负面影响。

  以上四种手段中，法律手段是基本手段，从长远看其作用将越来越大，是主要抓手；经济手段直接影响薪酬分配关系的合理调整，当前和今后一个时期作用很大，特别需要多个政府部门共同配合以有效发挥其作用；信息手段作用较弱但不可或缺，属于公共服务范畴，需继续完善并持续抓好用好；行政手段是过渡性手段，随着国有企业深化改革，越来越多的国企改制为上市公司成为混合所有制经济组织，国有独资或控股企业逐渐减少，此类手段使用的范围将日渐缩小。

  在二次分配中，政府的定位是必要的薪酬分配规则制定者和分配行为监管者兼公共部门薪酬分配主体，其调控手段也包括法律政策手段、经济手段、行政手段以及信息手段。其中，法律政策手段是制定机关事业单位工资收入分配制度和政策，制定财政转移支付制度和政策、社会保障制度和政策、个人所得税制度和政策等，并监督下级政府、机关事业单位以及有关方面贯彻执行，对违反相关分配制度、政策的组织、个人及其行为进行纠正和查处；经济手段主要是通过财政转移支付的对象、额度等的调整，来协调平衡城乡、地区、公共部门内部及其与社会其他部门之间的二次分配关系，其中重点是协调平衡对公共部门内部各单位的财政支付额度；行政手段是政府作为公共部门薪酬分配主体，经报告各级人民代表大会审议批准，分别确定中央以及地方公共部门薪酬增长总量，直接组织操作二次分配领域财政收入总量中用于民生特别是用于社会保障支出和公共部门薪酬增长额度的分配，并组织抓好贯彻落实；信息手段是通过薪酬调查信息发布制度了解掌握企业相当人员的薪酬水平，作为确定和调整公务员以及公益性事业单位工作人员薪酬水平的量化依据。以上四种手段中，法律政策手段和行政手段是基本手段并经常使用，其他两种手段是辅助手段。

  可见，政府在一次分配和二次分配中都使用上述四种手段，但两次分配中四种手段使用的对象范围不同，特别是手段使用的侧重点和政府扮演的角色不尽相同。其中，政府在二次分配中承担分配主体且主要使用法律政策和行政手段，是与初次分配中政府定位和使用手段的基本区别。

政府的干预

不应超越市场的边界

最后，要划清政府与市场的作用边界。其核心是如何确保政府的干预不超越边界影响市场的正常运转，防止“政府失灵”（government failure），特别是防止政府机构谋求内部私利而非公共利益的所谓“内在效应”（interalities）发生。对此主要应把握三条。

  第一，各级政府部门要以科学发展观为统领，牢固树立正确的对工资收入分配实施社会管理和公共服务的观念。政府部门干预工资收入分配的出发点和立足点，只能是为了公平正义和合理分配，是在市场主体自己难以或无法合理分配的前提下，基于切实保障各种劳动要素获得自己应得劳动报酬或公共部门以及国有企业薪酬分配不损害公共利益才进行干预，而不是为了其他目的。

  第二，明确管控对象范围，确定管控边界。首先，政府部门要管控的工资收入分配对象范围应是市场主体自己难以或无法合理分配的事项，其中一类是资方可能出现的对工薪劳动者薪酬侵权事项，比如用人单位支付的薪酬低于最低工资标准，或不按时足额支付薪酬，拒与工薪劳动者平等协商合理增加劳动者薪酬等；另一类是基于国有资产所有权或财政收入使用权需要监管的事项，比如国有企业薪酬总额、国企高层经营管理人员薪酬水平和公共部门薪酬制度、标准及其分配额度等，政府部门作为国有资产和财政收入的管理者有权对其进行监管。这些事项都事关公平正义，且与政府部门自身利益无关或通过此方面监管难以获取自身利益，因此应该和可以实行监管。除此之外，用人单位的薪酬总额确定、内部薪酬分配等微观活动，只要不违法违规即不能干预。实际工作中应注意防止两种倾向。一种倾向是，近年来有的地方强制要求企业给员工涨工资，或不按照国家关于最低工资标准调整依据和程序的规定，由政府首长直接指令提高本地最低工资标准等等，都属于管控“越位、错位”，应予改正；另一种倾向是，有的地方政府部门没有对国有企业特别是国有金融企业高管薪酬进行监管，出现国企高管自定薪酬现象，或对企业拖欠克扣劳动者工资不闻不问，则属于“失位、缺位”，也应予以改正。

  第三，加强有关公共服务，营造薪酬分配的有利环境。政府部门在做好必要的工资收入分配管控的同时，要加强薪酬分配的公共服务，即通过健全工资指导线、劳动力市场工资价位、人工成本信息发布、薪酬调查和信息发布等多项制度，为劳资双方协商合理确定薪酬标准和薪酬水平调整提供量化参考依据；进一步完善人力资源市场及其公共服务体系，促进劳动者合理有序流动，逐步形成市场均衡工资价位，同时指导用人单位深化劳动用工、用人制度改革，促进夯实用人单位薪酬改革和管理的基础；规范公共资源配置，逐步消除某些垄断行业以及个别群体无偿或低价占有使用公共资源的现象；打破垄断，营造各类企业平等竞争的环境，大力改善中小企业尤其是劳动密集型中小企业的生产经营条件；深化户籍制度改革，健全农民工融入城市措施，强化农村教育、公共卫生等公共服务均等化建设，深化财税体制改革、调整税收结构，调整城乡结构、产业结构、所有制结构等等；通过上述多方面措施为健全合理的薪酬分配制度并合理调整薪酬分配关系创造有利环境和条件。换言之，政府部门应转变职能，对工资收入分配由直接管控向间接管控转变，由单一实施社会管理向社会管理和公共服务并重转变，把更多的精力、人力、物力逐步转移到做好相关公共服务，营造各类企业平等竞争及生产经营和薪酬分配的良好环境上来，以从根本上推动工资收入分配向公平合理的方向发展。